Lokale besturen zoeken steeds vaker naar flexibele manieren om hun ruimtelijk beleid te sturen. In dat kader wordt geregeld gebruikgemaakt van zogenoemde beleidsmatig gewenste ontwikkelingen. Deze figuur laat toe om bij de beoordeling van vergunningsaanvragen rekening te houden met beleidsvisies die niet noodzakelijk zijn vastgelegd in klassieke, verordenende instrumenten. Die praktijk botst echter op duidelijke juridische grenzen.

1. Beleidsvisie versus normstelling

Een beleidsmatig gewenste ontwikkeling is in essentie bedoeld als richtinggevend kader. Het gaat om een beleidsvisie die kan meewegen bij de beoordeling van wat een goede ruimtelijke ordening is, zonder zelf bindende regels vast te leggen. Zodra een document evenwel gedetailleerde criteria bevat die in de praktijk functioneren als normen waaraan aanvragen worden getoetst, verschuift het karakter van beleid naar regelgeving. Op dat ogenblik wordt niet langer louter richting gegeven, maar effectief voorgeschreven wat wel en niet kan.

2. Het probleem van parallelle instrumenten

Wanneer gemeenten beleidsdocumenten uitwerken die inhoudelijk hetzelfde beogen als stedenbouwkundige voorschriften, ontstaat een parallel instrumentarium naast de wettelijk voorziene plannen en verordeningen. Dat leidt tot rechtsonzekerheid. Aanvragers worden geconfronteerd met bindende effecten van documenten die niet tot stand zijn gekomen volgens de procedures en waarborgen die gelden voor verordenende instrumenten, zoals inspraak en openbaar onderzoek.

3. Limitatief wettelijk kader

Het ruimtelijk ordeningsrecht vertrekt van een limitatieve opsomming van instrumenten waarmee de ruimte kan worden “vastgelegd”. Beleidsdocumenten die niet tot die categorie behoren, kunnen geen normatieve werking krijgen. Substantiële ordeningskeuzes, zoals bouwdichtheden, typologieën of verboden op bepaalde ontwikkelingen, moeten hun plaats vinden in de daarvoor bestemde plannen of verordeningen. Het omzeilen van dat kader via beleidsmatige documenten is juridisch niet aanvaardbaar.

4. Gevolgen voor het vergunningenbeleid

Wanneer een vergunning wordt geweigerd op basis van een beleidsdocument dat in werkelijkheid normatief werkt, loopt de vergunningverlenende overheid een aanzienlijk risico. Indien dat document als onwettig wordt beschouwd, valt ook de motivering van de vergunningenbeslissing weg. Dat kan niet alleen leiden tot vernietiging, maar ook tot mogelijke aansprakelijkheid van het bestuur.

5. Bekendmaking en transparantie

Zelfs wanneer een beleidsvisie op zich aanvaardbaar is als beleidsmatig gewenste ontwikkeling, kan zij slechts een rol spelen indien zij voldoende kenbaar is gemaakt aan het publiek. Een intern of weinig toegankelijk document kan geen geldig beoordelingskader vormen voor individuele vergunningsbeslissingen.

6. Terug naar de klassieke instrumenten

De toenemende toevlucht tot beleidsmatig gewenste ontwikkelingen lijkt ingegeven door de wens naar flexibiliteit en snelheid. Toch toont de rechtspraak aan dat deze aanpak snel haar grenzen bereikt. De klassieke ruimtelijke instrumenten bieden niet alleen een duidelijk juridisch kader, maar ook democratische waarborgen en rechtszekerheid. Het vastleggen van beleidskeuzes in die instrumenten voorkomt dat beleid onbedoeld verandert in onwettige regelgeving.

Besluit
Beleidsmatig gewenste ontwikkelingen kunnen een nuttige rol spelen in het vergunningenbeleid, maar enkel zolang zij hun beleidsmatig karakter behouden. Zodra zij evolueren tot een alternatief normatief kader, worden zij problematisch. Voor fundamentele ruimtelijke keuzes blijft het gebruik van de wettelijk voorziene plannen en verordeningen niet alleen aangewezen, maar noodzakelijk.