Een materiaal dat in Vlaanderen slechts onder voorwaarden als grondstof wordt erkend, kan niet zomaar buiten Vlaanderen worden geleverd alsof die voorwaarden niet bestaan. Dat is de kern van het arrest van de Raad van State van 27 januari 2026 over Bekagrit, een straalmiddel op basis van koperslakken met verhoogde concentraties zware metalen.

Standaardartikel los van de concrete casus

Afvalstof of grondstof: het belang van de voorwaarden

In het milieurecht is het onderscheid tussen afvalstof en grondstof van groot praktisch belang. Een materiaal dat als afvalstof wordt beschouwd, valt onder een strenger regime. Het gebruik, het vervoer, de opslag en de verwerking ervan worden dan onderworpen aan regels die bedoeld zijn om mens en milieu te beschermen.

Een materiaal kan echter onder bepaalde voorwaarden opnieuw of verder als grondstof worden gebruikt. Dat gebeurt niet onbeperkt. De overheid kan voorwaarden opleggen die bepalen wanneer, waar, door wie en op welke wijze het materiaal mag worden gebruikt. Worden die voorwaarden niet nageleefd, dan blijft het materiaal of wordt het opnieuw beschouwd als afvalstof.

Een grondstofverklaring is dus geen vrijgeleide. Zij opent een mogelijkheid, maar binnen een bepaald kader. Wie van dat kader afwijkt, loopt het risico dat het materiaal juridisch opnieuw als afvalstof wordt behandeld.

Gebruik buiten het eigen grondgebied

Een bijzonder probleem ontstaat wanneer een overheid een materiaal als grondstof erkent onder voorwaarden, maar dat materiaal nadien buiten haar territoriale bevoegdheid wordt gebruikt.

Een Vlaamse overheid kan niet rechtstreeks regelen hoe een materiaal buiten het Vlaamse Gewest wordt gebruikt. Zij kan bijvoorbeeld niet rechtstreeks bepalen welke milieuregels in een ander gewest of in het buitenland gelden. Toch betekent dit niet dat zij bij de beoordeling van een in Vlaanderen geproduceerd materiaal volledig blind moet zijn voor het latere gebruik buiten Vlaanderen.

Wanneer het statuut van het materiaal als grondstof afhangt van de naleving van bepaalde gebruiksvoorwaarden, mag de Vlaamse overheid eisen dat die voorwaarden ook contractueel worden doorgegeven aan afnemers buiten Vlaanderen. Dat is geen rechtstreekse regeling van het buitenlandse gebruik, maar een voorwaarde om het materiaal vanuit Vlaanderen als grondstof te kunnen leveren.

De redenering is eenvoudig: het materiaal is slechts geen afvalstof wanneer het wordt gebruikt volgens de voorwaarden van de grondstofverklaring. Wanneer het buiten Vlaanderen wordt geleverd zonder enige garantie dat die voorwaarden worden nageleefd, kan niet zomaar worden aangenomen dat het als grondstof wordt uitgevoerd. Dan kan de levering neerkomen op uitvoer van afvalstoffen.

Territoriale bevoegdheid sluit grensoverschrijdende gevolgen niet uit

Een bestuur moet zijn bevoegdheid uitoefenen binnen zijn eigen territoriale grenzen. Dat betekent echter niet dat een bestuurshandeling nooit feitelijke of juridische gevolgen buiten dat gebied mag hebben.

Een beslissing kan binnen het eigen bevoegdheidsgebied worden genomen en toch gevolgen hebben voor partijen, contracten of leveringen die buiten dat gebied doorwerken. Dat is op zichzelf niet verboden. Beslissend is of het bestuur werkelijk regels oplegt aan een andere overheid of aan situaties die uitsluitend buiten zijn bevoegdheid vallen, dan wel of het binnen zijn eigen bevoegdheid voorwaarden bepaalt voor een handeling die vanuit het eigen gebied vertrekt.

In het geval van een grondstofverklaring gaat het om de vraag onder welke voorwaarden een in Vlaanderen geproduceerd materiaal niet als afvalstof maar als grondstof wordt beschouwd. Dat valt binnen de Vlaamse bevoegdheid. Wanneer de Vlaamse overheid daarbij vereist dat afnemers buiten Vlaanderen dezelfde gebruiks- en afvoervoorwaarden aanvaarden, of dat afwijkingen worden goedgekeurd door de bevoegde overheid van bestemming, respecteert zij net de territoriale bevoegdheidsverdeling.

Zij zegt immers niet dat zij zelf het gebruik buiten Vlaanderen regelt. Zij zegt wel dat het materiaal slechts als grondstof kan worden geleverd wanneer het gebruik buiten Vlaanderen voldoende wordt afgedekt door dezelfde voorwaarden of door de bevoegde overheid van bestemming.

De rol van de bevoegde overheid van bestemming

Belangrijk is dat afwijking mogelijk blijft. De Vlaamse overheid kan opleggen dat de Vlaamse voorwaarden worden gevolgd, tenzij de bevoegde autoriteit van bestemming schriftelijk goedkeurt dat daarvan mag worden afgeweken.

Dat mechanisme is juridisch relevant. Het vermijdt dat Vlaanderen zelf zou bepalen wat elders moet gebeuren. De overheid van bestemming behoudt haar eigen bevoegdheid. Zij kan beslissen of een ander gebruik of een andere afvoerwijze aanvaardbaar is volgens de daar geldende regels.

Op die manier wordt een evenwicht gezocht tussen milieubescherming, territoriale bevoegdheid en praktische uitvoerbaarheid voor ondernemingen die materialen buiten Vlaanderen leveren.

Contractuele doorwerking van milieueisen

Een overheid kan in een grondstofverklaring eisen dat bepaalde voorwaarden worden opgenomen in schriftelijke overeenkomsten met afnemers. Dat geldt niet alleen voor rechtstreekse afnemers, maar ook voor distributeurs die het materiaal verder doorverkopen.

Het contract wordt dan een instrument om milieurechtelijke voorwaarden door te geven in de keten. De producent of leverancier moet ervoor zorgen dat de afnemer weet onder welke voorwaarden het materiaal mag worden gebruikt en hoe het gebruikte materiaal moet worden opgevangen, verpakt en afgevoerd.

Dit is vooral belangrijk bij materialen die potentieel gevaarlijk zijn of zware metalen bevatten. De overheid mag dan bijzondere voorzichtigheid eisen, zeker wanneer verspreiding in bodem, water of omgeving moet worden vermeden.

Geen onbelemmerd recht om als grondstof te leveren

Een onderneming kan niet aanvoeren dat zij zonder de betwiste voorwaarde het materiaal vrij als grondstof naar het buitenland zou kunnen leveren. Dat uitgangspunt is onjuist wanneer het materiaal slechts onder voorwaarden als grondstof wordt beschouwd.

De vraag is niet of de onderneming hinder ondervindt van de voorwaarde. De vraag is of die voorwaarde nodig en bevoegd opgelegd is om te vermijden dat het materiaal eigenlijk als afvalstof wordt uitgevoerd.

Wanneer de grondstofstatus afhangt van een gecontroleerd gebruik, mag de overheid voorwaarden opleggen die verzekeren dat dit gecontroleerd gebruik ook buiten het eigen grondgebied wordt gerespecteerd, minstens zolang de bevoegde overheid van bestemming geen andere regeling goedkeurt.

Besluit

Een grondstofverklaring geeft een materiaal slechts onder voorwaarden het statuut van grondstof. Wanneer dat materiaal buiten het Vlaamse Gewest wordt geleverd, mag de Vlaamse overheid eisen dat de gebruiksvoorwaarden en afvoervoorwaarden contractueel worden doorgegeven aan de buitenlandse of buitengewestelijke afnemer.

Dat is geen verboden uitoefening van bevoegdheid buiten Vlaanderen. Het is een manier om binnen de eigen bevoegdheid te bepalen wanneer een in Vlaanderen geproduceerd materiaal als grondstof en niet als afvalstof kan worden geleverd. De bevoegde overheid van bestemming blijft bevoegd om afwijkingen toe te staan.

Samenvatting van de casus in de hierna weergegeven rechtspraak van de Raad van State

Een onderneming produceerde Bekagrit, een straalmiddel op basis van koperslakken. OVAM verleende daarvoor een tijdelijke en voorwaardelijke grondstofverklaring. Die verklaring hield in dat Bekagrit onder strikte voorwaarden als straalmiddel mocht worden gebruikt.

De voorwaarden hadden vooral betrekking op het vermijden van verspreiding van stof en gebruikt straalmiddel in de omgeving. Straalwerken moesten gebeuren in volledig gesloten ruimten of systemen. Gebruikt Bekagrit moest volledig worden opgevangen, passend worden verpakt en worden afgevoerd naar een vergunde verwerker van gevaarlijke afvalstoffen.

De onderneming moest deze voorwaarden opnemen in schriftelijke overeenkomsten met professionele gebruikers. Ook distributeurs moesten die voorwaarden verder opnemen in hun overeenkomsten met afnemers.

De onderneming betwistte vooral de voorwaarde voor leveringen buiten het Vlaamse Gewest. Volgens die voorwaarde moesten ook bij leveringen aan afnemers buiten Vlaanderen dezelfde gebruiks- en afvoervoorwaarden worden opgenomen in de schriftelijke overeenkomsten. Afwijking was alleen mogelijk met schriftelijke goedkeuring van de bevoegde autoriteit van bestemming.

De onderneming meende dat de Vlaamse overheid hiermee haar territoriale bevoegdheid overschreed. De Raad van State verwierp dat standpunt. Volgens de Raad van State regelde de Vlaamse overheid niet rechtstreeks het gebruik buiten Vlaanderen, maar bepaalde zij onder welke voorwaarden het in Vlaanderen geproduceerde materiaal als grondstof kon worden geleverd. Omdat de overheid van bestemming afwijkingen kon goedkeuren, werden de bevoegdheden van die overheid gerespecteerd.

Het beroep werd ongegrond verklaard.

Wat leest u verder in dit artikel

Naast de tekst van het arrest van de Raad van State leest u antwoorden op vragen waaronder: Mag Vlaanderen voorwaarden opleggen aan een materiaal dat naar het buitenland wordt geleverd? Wanneer wordt een materiaal geen grondstof maar opnieuw een afvalstof? Moeten distributeurs milieueisen doorgeven aan hun klanten? En kan de bevoegde overheid van bestemming afwijkingen toestaan? De FAQ beantwoordt deze vragen in praktische taal.